[41][英]伊丽莎白·费雪：《风险规制与行政宪政主义》，沈岿译，法律出版社2012年版，第60页。
[9] 综上，将立法与能力这两个构词要素统合起来，立法能力是指立法者按照法定权限与程序完成立法任务、满足立法需求的本领和能量。[19]因此，认知能力之于立法者，就是要求立法者应当全面、深入地调查研究，了解社会发展的立法需求，通过言语信息、智慧技能、认知策略等去观察现实、描述现实和解释现实，去发现法律和表述法律，在情景中互动，使应当由法律调整的社会关系得到及时调整，需要由法律规范的行为得到有效规范，唯此才能使制定的法律理性化、合理化，才能为人们所认同和支持，所立之法才有应有的权威和尊严，发挥应有的效用。
有光的地方，就有阴影。[7]《辞海》的解释为，能力通常指完成一定活动的本领，包括完成一定活动的具体方式，以及顺利完成一定活动所必需的心理特征。[37]（德）卡尔·施米特：《合法性与正当性》，刘小枫编，冯克利、李秋零、朱雁冰译，上海人民出版社2015年版，第39—40页。他不是在创造法律，不是在发明法律，而仅仅是在表述法律。该委员会成立以来，对提请全国人大常委会审议的每一部法律草案是否符合宪法，都进行认真研究，确保全国人大常委会通过的法律、作出的决定决议与宪法的原则、规定、精神保持一致，推进以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系不断完善。
相对于个人的德行、才能，制度是根本，人大的四梁八柱靠的是制度强有力的支撑。立法论证必须符合理性论辩的要求，达致有效商谈的效果。〔55〕之所以要反复强调不能让全国人大常委会和全国人大平起平坐，其根本原因在于大会具有广泛的民意基础，其民主性程度远远高于常委会。
表4：历届全国人大及其常委会的会期 说明：截止2012年8月31日。首先，全国人大常委会制定了诸多本应由全国人大制定的基本法律。〔25〕 再如，全国人大常委会2001年对全国人大制定的《婚姻法》和《民族区域自治法》进行了修改，已明显超出了常委会的应有权限。在行政领域，全国人大从1978年到1988年制定了4部法律（国务院组织法、地方组织法、义务教育法、兵役法），从1989年到1998年共制定了5部（行政诉讼法、预算法、教育法、行政处罚法、国防法），从1999年到2011年则只制定了1部（立法法），而全国人大常委会则在基本法、组织法、城市管理、人口管理、治安管理、卫生管理、生产管理、交通管理、教育法、公物法、环境法、财政法、军政、国家安全、司法行政等领域分别制定了20、31、29部法律，其比例分别为1/5、1/6、1/29，全国人大在行政领域的立法数量日趋减少，其作用力和规范密度也日趋下降。
加强专门委员会的作用，可以使人大常委会由间断的会议型转变为经常性开展工作的运行实体。〔45〕1982年宪法在加强全国人大常委会建设的同时，也十分重视全国人大的建设。
三、全国人大立法权的规范与现实 立法是全国人大最重要的职能，对立法权的配置也集中体现人大构造的特点。在人大制度运行中存在的上述问题引起了社会的关注，但这种紧张的关系似乎并未为全国人大代表们所实际感受。在具体的实施方案上，未来可以探讨在中央和地方层面采取不同的体制的可行性。〔31〕虽然这符合《国务院组织法》第8条的规定，但这一明确由全国人大撤销的机构却由其常委会恢复设立，总归不妥，更何况这一机构对国家权力格局还有着重大的影响。
（一） 监督的形式与常委会的监督权 现行宪法对于全国人大的监督权仅限于以下几项明确规定：第一是第62条第2项的监督宪法的实施，第二是改变或者撤销常委会不适当的决定，第三是第63条的罢免中央国家机关的组成人员，第四是第65条第3款的罢免常委会组成人员，第五是听取常委会、国务院、最高人民法院、最高人民检察院的工作报告。〔34〕 1954年宪法第31条第8项，1982年宪法第67条第9项。但在实践中，这一制度由于缺乏可操作性，没有发挥出应有的作用，30年来没有一件改变或撤销的实例。第二，全国人大专门委员会由1954年宪法的5个，发展到1982年时已有6个，现在已增加9个。
但后来反右斗争来了，事情就搁了下来。（一）变迁后的人大内在构造 概言之，在立法问题上，常委会无论从数量、调整力、规范密度上还是立法领域的重要性上均日益扩张，而人大自身则相形见绌。
〔20〕 1986年全国人大常委会工作报告中指出： 常委会也注意严格依法办事。这样，法律委员会的职责和法制委员会的职责基本是相同的，就不再需要设立法制委员会，同时，考虑到法律委员会由全国人大代表组成，多数委员并不是搞法律工作的，有些委员还是兼职，很难完全担负繁重的立法工作，因此，又根据立法工作的需要，把法制委员会改为法制工作委员会，作为全国人大常委会领导下精干的立法工作班子。
〔28〕现实中，国务院单各个组成部门的设立、撤销、合并均由全国人大常委会批准决定的。1979年对1978年宪法进行修改时，在地方人大（除乡镇外）设置了常委会，这样就在整个国家权力体系中建立了一院制下设立常设委员会的体制。但如果多数法律的制定主体在民主正当性方面存在欠缺的话，也必然影响其民意基础和实施的效果。这一意见得到了中央的肯定，也在宪法文本中得到了体现。〔7〕（着重号为引者所加，下同） 在1954年宪法的制度设计上，同样包含着大会至上的要求，例如，常委会要向大会负责并报告工作，大会有权罢免常委会的组成人员等。例如，在宪法起草委员会讨论在草案中是否要给常委会制定法令的权力附加限制时，李维汉、董必武、邓小平等人均着重强调了大会在常务委员会之上的特质。
对于（1），主要有主体标准说、内容标准说和双重标准说三种观点。五届全国人大常委会共听取这类工作报告24个，六届全国人大常委会共听取40个。
〔22〕 项淳一的这个报告表明，当时的提案单位国务院是将农业法明确作为基本法律提请审议的，〔23〕全国人大常委会也认识到这部涉及全体农民利益和农村经济发展的重要法律属于基本法律，但考虑到实践的需要与通过法律时间的紧迫性，常委会决定由自己审议通过这部法律。〔25〕 有学者提出疑问：这些都算是部分补充修改吗？参见蔡定剑：《中国人民代表大会制度》，法律出版社2004年版，页268。
人大的内部构造正悄然变革，宪法的文本规定与现实运作之间发生了日益严重的一些冲突。故而，应将两院代表总数控制在1000人左右。
由一院制改为两院制后，由于各院代表人数已适合集会审议，常年集会也具备了前提条件。1995年开始实施的《预算法》进一步明确了这一做法，全国人大只审查中央和地方预算草案及中央和地方预算执行情况的报告、批准中央预算和中央预算执行情况的报告、改变或者撤销常委会关于预算、决算的不适当的决议。目前，无论是素质、经验，还是在经费、交通等方面，我国均具备了逐步实行直选的基本条件。值得注意的是，《监督法》一直是由常委会负责起草、并由常委会审议通过的。
3. 实施机构的调整，保障全国人大职权行使的有效性。对全国人大代表的权利和义务也作了一系列新的规定，以便其更好地履行自己的职责。
（5）任免最高人民检察院副检察长、检察员和检察委员会委员。这一点上存在着基本共识。
在其他众多的行政管理领域中，全国人大自身制定的法律则付之阙如，而由全国人大常委会制定的法律则首当其冲。现实生活中出现的文本与现实的冲突，引起人们的关注与不安。
例如，有学者认为，将原来属于全国人大的一部分职权，交由它的常委会行使，这样就有力地加强了全国人大常委会，同时也加强了全国人大。〔48〕 夏莉娜：王汉斌回忆法制委员会与法工委建立的前后，《中国人大》2009年2月10日。〔2〕2007年10月，全国人大常委会修改《律师法》，其中关于律师阅卷权、会见权、调查取证权等问题的规定，突破了全国人大所制定的《刑事诉讼法》的规定，律师能否依据新《律师法》行使权利，亦曾引起轩然大波。全国人大财经委员会鉴于该法的根本性和重要性，建议提请八届全国人大三次会议审议通过。
当然，也有学者认为，这是根据宪法和地方组织法的基本原则和几年来的实践经验，对1982年地方组织法作了重要修改。当然，如果政策搞错了，不管你什么院制也没有用。
〔39〕 从这一说明中可以看出，全国人大的监督只属于广义的监督，而实践中真正的监督则是由全国人大常委会来实施的。胡乔木在宪法修改委员会第三次全体会议上对《宪法修改草案（修改稿）》的国家机构作出说明时明确指出：加强了全国人民代表大会常务委员会的地位和作用，但全国人大常委会不能完全同全国人大并列起来。
〔8〕 在宪法草案的全民讨论中，有人提出，在扩大全国人大常委会职权时，应当充分保证全国人大作为最高权力机关的地位。目前，全国人大代表的选举过程大致是选民→县级人大代表→省级人大代表→全国人大代表，由此产生的全国人大代表与选民之间距离较远。